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郑新业 张力:“十四五”时期的财政体制改革

发文时间:2021-01-18 阅读次数:

1引言

改革开放40余年来,我国国家治理能力不断提高,财政体制不断发展完善。财政在扩大公共品供给,尤其是大幅提升基础设施水平方面取得了巨大成就,但在治理外部性、调控经济波动和改善收入分配等方面有待发挥更大功能。财政的治理功能,体现在供给公共品、治理外部性、调控经济波动和改善收入分配四个目标上。“十四五”时期是我国实现第二个百年奋斗目标的关键时期,将面临诸多新挑战和新问题,亟须财政发挥更重要的功能。首先,中国经济由高速增长转向高质量发展,但作为世界上最大的发展中国家,保持适度的增长是实现第二个百年奋斗目标的物质基础,要求财政保增长的功能持续发力。其次,2020年将取得全面建成小康社会“三大攻坚战”的胜利,但这并不意味着治理外部性、调节收入分配和防控重大风险等政策需求的完结,反而将在政府的目标中占据更大权重,要求财政在这三个方面持续发力。再次,多部门、多政策工具的协调将在政府多目标决策中发挥更大作用,要求财政在多部门、多政策工具中持续发力。最后,中国日益走近世界舞台的中央,参与全球合作和竞争的需求上升,要求财政在国际政策协调中持续发力。

由是观之,为进一步提升财政实现四大目标的能力,“十四五”时期深化财政体制改革势在必行。财政工具主要有税收、支出和债务三大类别,彼此相互制约,共同构成了财政的预算约束条件。财政体制改革的本质,是实现财政工具的新组合。鉴于财政对一国经济社会发展的重要影响,探索最优财政制度是经济研究的重点主题之一。现有的文献对最优税收、最优支出和最优债务分别进行了大量研究,且对实现财政四大目标中的任意一项都能找到合适的手段。然而,针对单一功能的最优安排,会随着目标之间的权衡和工具之间的替代互补而发生偏差。综合起来看,目前学界尚未建立统筹财政四大目标和三类工具的统一框架,难以研究财政政策的最优组合。如果财政管理部门基于支离破碎理论进行决策,可能导致政策失灵,再加上政府内部“条块”分割和国内外财政政策互动的复杂性,目前的财政理论与现实财政体系运行需要之间,尚有较大距离。

为弥补这一差距,本文旨在构建一个包含财政四大目标和三类工具的“更综合的公共财政分析框架”。首先,综合理解财政不同目标和工具之间的协调配合,并结合中国实际分析现行财政体制有待改进的方向和可能的改革手段。其次,综合财政体系内部分割化决策的特征,探讨中央和地方财政关系重构的可行路径。最后,结合中国与世界其他国家合作、竞争的发展趋势,探讨优化中国财政政策,加强国际政策环境协调,促进国际财政政策合作的可行方案。本文的研究试图为下一阶段财政体制改革和财政规划设计提供分析性框架和可操作的基本原则,为加快建设现代财政体制提供理论基础。

2对公共财政目标与工具的再理解

政府行为的必要性在于解决市场失灵,公共财政有如下四点主要目标:(1)供给公共品;(2)治理外部性;(3)调控经济波动;(4)调节收入分配。就这四个目标的代表性文献,分别综述如下。

1.供给公共品:集体行动困境与萨缪尔森定理

根据公共品最优供给的萨缪尔森定理,供给公共品的边际成本应该等于此公共品的所有消费者的边际收益之和。在竞争性均衡下,由于人们的出价低于有效供给的价格水平,造成私人市场无法实现公共品的有效供给。即使在如林达尔均衡(1958)的共同出资情境下,人们也会出于“搭便车”的动机而减少自身贡献,最终导致最优供给水平无法得以实现。概括而言,市场中个体分散决策导致的集体行动困境使公共品供给偏离最优。

政府作为公民的代理,为实现最优公共品供给,需从两方面着力:识别居民的公共品偏好,判断最优公共品供给水平;多措并举筹资,保证达到公共品最优供给水平。对于前者,研究者重点关注居民偏好的异质性及偏好之间的相互关系。居民的异质性偏好,居民与政府之间、上下级政府之间的信息不对称等关系研究,构成了有关政府分权(包括央地分权)研究的理论基础。对于后者,政府最主要的公共筹资途径是征税,使得税收政策与公共品供给直接相关。经典文献假定可以使用一次性总付税为公共品筹资,忽略了现实中一次性总付税难以确立和执行的实际约束,因而分析最优公共品供给必须考虑税收系统的扭曲成本等公共资金的社会边际成本。

自萨缪尔森条件提出以来,最优财政支出理论得到了长足发展。特别地,这一问题在近年再次受到重视。陈韵旻等人(2016)从环境可持续性要求出发,证明最优公共品供给取决于环境污染程度、财政削减污染的有效性、污染行为的价格弹性等因素,最优供给水平可能偏离萨缪尔森条件。奥巴拉和津川(2019)的研究从政府希望改进社会公平的角度出发,发现公共品和其筹资行为的收入再分配效应使得最优公共品供给水平一般而言将超过萨缪尔森条件的水平。米夏拉和萨伊斯(2019)的研究指出,在存在匹配摩擦产生的无效率失业的情况下,如果财政支出有助于降低失业水平,则政府购买的规模应该大于萨缪尔森条件的水平。这一系列的研究都表明,决定最优公共品供给必须考虑财政的其他功能,在综合的情境中确定不同工具之间的替代和互补。

2.治理外部性:个体理性与社会效益

外部性是指个人行为的社会成本(收益)不等于个人成本(收益),由其他社会成员承担了额外的成本(收益)。在理性经济人的假定下,对具有外部性产品的消费会偏离社会最优水平。由于公共品具有外部性,其供给问题可在一定程度上转化为外部性治理问题。“科斯定理”指出通过合理界定产权,只要交易成本足够低,私人市场同样可以有效解决外部性问题(1960)。然而,现实中高昂的交易成本导致按照科斯定理来处理外部性的情况并不多见。由于诸多因素无法内部化(如人和人之间的健康状况),通过合并行为主体将外部性内部化也只是在有限的领域内可行。可见,政府仍然是治理正负外部性的主体。政府的作用包括:识别私人成本和社会成本之间的差距,确定外部性的程度,采用合理的手段消除外部性的影响。

有关治理外部性问题,经典的庇古税理论指出,修正负外部性的税收规模应该等于外部性的规模。庇古税具有“双重红利”:不仅可以减少负外部性消费,还可降低其他扭曲性税收的征收力度,改善经济整体效率。双重红利存在与否取决于外部性消费的弹性、与其他消费行为的交叉弹性、现有财政收支结构、社会福利函数的设定等多方面因素。首先,双重红利之间存在替代性:如果外部性消费的价格弹性较大,则庇古税收入较少,对降低其他扭曲性税收意义不大。如果外部性消费的价格弹性较小,则庇古税可以实现的环境收益有限。

已有研究证明在有其他扭曲性税收的次优环境中,最优庇古税水平低于经典理论预测的结果。然而,有部分学者从效率和公平平衡的角度反对这一观点。雅各布斯和德穆吉(2015)的研究指出在扭曲性税收可改善收入分配的情况下(如累进的所得税),其成本可由再分配收益弥补,此时最优庇古税水平与经典理论预测一致。这一研究表明,当考虑政府的多目标属性时,不同政策工具之间的替代和互补关系会发生变化,并直接影响最优财政工具的选择。

3.调控经济波动:为什么单靠市场难以应对风险?

学界关于财政政策应对经济波动的理解经历了曲折的过程。凯恩斯主义的总需求理论强调了财政支出在应对经济波动中的作用,但20世纪70年代“滞胀”危机之后,供给学派的降低税率、削减福利开支和缩减预算规模等主张,弱化了财政支出的功能。随着菲利普斯曲线、泰勒规则及理性预期等理论不断发展,人们更加重视以货币政策应对经济波动,构建了以此为基础的“新共识模型”,由中央银行的货币政策调控经济,而无需财政政策。

2008年全球金融危机后,人们再次认识到,单一的货币政策并非调控经济波动的良方,积极的财政政策可以取得相同甚至更好的调控效果。另外,相比于一国统一的货币政策,财政政策更为灵活,在调控经济波动的同时还可以调节相对收入。一方面,财政支出政策可以建立特定商品的战略储备,抵御关键性商品的价格波动(,而货币政策无法调控特定商品的价格水平。另一方面,财政支出政策可以为失业、患病等遭遇意外的群体提供社会保障,帮助他们平滑消费,减弱经济波动的影响,预防这一群体因短期风险而陷入长期贫困的情况。因此,“新共识模型”受到的批判不断增加,凯恩斯主义再次得到重视。

然而,有研究表明在政府具有自由裁量权的情况下,财政支出规模会呈现顺周期的变动趋势,并加剧经济波动,降低经济增长率。我们需要通过制度约束使财政工具在相机抉择的灵活性、精准性和自行其是的随意性之间达到平衡。同时,财政和货币政策工具在调控经济波动领域应各司其职,由货币政策占主要地位,由财政政策工具改进调控效果。

4.调节收入分配:效率与公平的调和

通过调节收入分配提升社会总效用水平的理论基础有二。第一,人们普遍偏好社会公平,因此在设定社会福利函数时,社会总效用函数对个体效用总是非凸的。即使假设社会总效用等于个人效用之和,如果货币的边际效用递减,将给定金额的货币分配于低收入群体,比分配于高收入群体可以达到更高的社会总福利。第二,增加教育和公共卫生投入提高低收入群体的人力资本,有助于提升劳动生产率,不仅使低收入群体获益,而且劳动生产率的正向溢出效应将惠及低收入群体的合作伙伴。

市场机制难以自发实现收入分配的目标。这是因为:一方面,许多人仍然认为公平和效率是相互对立的关系,视帮助低收入群体为效率牺牲,个体理性的高收入群体帮助穷人的激励不足。另一方面,即使高收入群体意识到帮助低收入群体能够提高效率,但高收入群体也会相互“搭便车”,希望由他人承担帮助低收入群体的成本。低收入群体效率提升的正外部性会使私人供给小于社会最优水平。综合以上两方面因素,政府在调节收入分配上必须承担责任。

累进式税收是调节收入分配的基础工具之一。莫里斯(1971)的最优非线性收入税理论表明,征税的收入效应和扭曲劳动供给的福利损失之和应该等于税收收入的边际社会价值和再分配的福利效益之和。

在调节收入分配方面,政府债务同样起到一定作用。通过债务将财政支出的成本延递至后代,由他们为债务的长期收益承担部分成本,体现了代际公平的原则。考虑到债务作为一种筹资方式,在一定范围内可以替代税收工具。当债务的边际收益和恶化经济风险的边际成本之差等于扭曲性税收的边际收益与边际成本之差时,债务达到最优水平。从这个意义上看,最优债务规模不等于零。值得注意的是,债务改善代际公平的前提在于债务通过支持财政支出活动产生了长期收益。因此,优化债务用途,保持债务可持续性十分必要。格雷纳和塞姆勒等人的研究表明,当政府债务更多用于公共投资而非债务利息支付时,经济可以达到更高的长期增长率和社会总福利水平。

5.经济人视角下“更综合的公共财政分析框架”

上述不同财政目标之间可能存在互补和替代关系。例如,外部性治理产生额外的财政收入,减少对扭曲性税收的需求,同时扭曲性税收减少又会削弱其改善收入分配的作用。可见,财政的多目标属性决定了财政规划是一个综合平衡的复杂过程。我们可以通过社会福利函数的精准设定,刻画财政的四个目标:

(1)公共品直接进入消费者的效用函数,将公共品的消费水平定义为市场的总供给水平,并以此影响社会总效用水平。

(2)私人消费的外部性产生了额外的社会性消费,影响他人的效用水平,外部性以与公共品相似的形式进入社会福利函数。

(3)经济波动对个体效用的影响通过两方面体现:一是个体的风险偏好会影响不同经济状态的相对效用水平;二是个体可能因为短期强烈的经济冲击而退出市场。

(4)社会平等通过个体效用函数对收入水平的拟凹性以及社会福利函数对不同个体效用的权重体现。此时,追求社会平等与追求个体生命周期的平稳消费具有近似的经济学逻辑。

追求社会总效用最大化是在财政目标之间权衡抉择。本文的公共财政模型以理性经济人假设为前提,暂不考虑行为经济学框架下私人决策非理性的内部性、对财政政策的错误认知等财政决策问题。

与财政的多目标属性相对应,财政工具也十分多样。财政的决策变量主要有三类:财政支出、财政税收和公共债务。在每一个类别下,我们都可以再细分出各项不同的财政工具。本文第三节和第四节将详细阐述最优财政支出、税收和债务安排问题。此处简要说明三类工具共同进入政府预算约束如何限制财政决策空间。

税收和债务都是政府的筹资手段,而财政支出则与之相对。两者的动态平衡构成了政府的预算约束。首先,由于非扭曲性的一次性总付税难以实施,现实中大量税收都会扭曲消费者行为,带来资本和劳动供给的负向激励和市场规模缩减的无谓损失。因此,降低税收负担是提振经济增长活力的重要举措。其次,债务累积会增大未来偿还压力,在经济下行期会引发市场对潜在风险的担忧,严重的经济冲击下庞大的公共债务可能会引发财政部门资金链断裂并导致经济危机。因此,控制可持续的公共债务规模十分必要。最后,中国是典型的发展中国家,仍必须保持促进经济增长的公共品投资,同时需要提升民生和保障性支出的力度,强化政府在外部性治理和市场监管等方面的作用。财政支出水平适度扩张对于中国经济健康发展至关重要。收入侧缩减和支出侧扩张之间的矛盾形成了税收—债务—支出的财政“不可能三角”。

综合财政的目标和工具,可以构建一个综合的财政最优化决策模型,即“更综合的公共财政分析框架”。这一框架模型完整刻画了财政四大目标和三大政策工具之间的关系,回应公共财政决策的大部分研究问题。(1)本文的模型纳入了公共债务与跨期效用最大化决策,对接了有关公共债务可持续性和最优债务安排的研究。宋铮等人(2012)表明,政府提供公共服务的质量,以及居民的公共品偏好,是长期政府债务水平的关键决定因素,提供公共服务效率较低的国家,将陷入债务水平高企—财政收入用于偿还债务—公共服务供给不足的恶性循环。该文章在讨论公共品供给时并未讨论外部性的影响,将公共品偏好设定为外生参数,难以全面刻画政府提供公共品的动机。(2)本文的模型通过将公共品、外部性、收入分配和税收工具纳入讨论,能够呼应庇古税、莫里斯税和拉姆齐税的最优税收理论研究。雅各布斯和德穆吉(2015)通过构建包含外部性消费、公共品、商品税和收入税的公共财政决策模型,讨论了在收入税产生再分配收益的情况下,庇古税的最优水平。但是,雅各布斯和德穆吉构建的是静态模型,并未考虑跨期约束和债务问题,难以分析财政“不可能三角”下的最优财政决策。(3)本文的模型直接承接了综合税收、公共品供给和债务约束的相关研究。巴塔格里尼和科特(2008)构建了综合三者的动态政治经济学模型,分析了民主选举过程会扭曲政府最优化社会福利的决策,并发现政府债务过高而公共服务供给水平过低。但是,这篇文章同样缺乏对外部性问题的讨论。

已有研究因侧重于具体的财政决策问题,往往无法就完整的财政体系进行建模分析。在现实中,必须综合考虑不同政策工具和政策目标之间的制约关系。本文旨在通过上述理论框架,更综合地讨论中国最优财政支出安排和最优筹资结构问题,以及财政体制改革应该符合的各项原则。必须承认的是,由于模型系统的复杂性,最优化财政理论的推导求解及数值模拟超出了本文的范畴,需另作他文研究。

3最优政府支出与筹资结构

近年来,受经济下行压力加大、大幅度减税降费和大规模疫情暴发等因素的影响,我国财政可持续性面临较大压力。本文的框架模型表明,收入侧和支出侧共同影响财政目标的实现,在预算约束下无论是“以收定支”或“以支定收”都有失偏颇。扭曲性税收和增大经济风险的公共债务都会折损社会福利。最优线性商品税收和非线性收入税收研究都表明,税收收入的边际社会价值应该等于税收扭曲经济活动产生的福利损失。因此,最优财政规模取决于政府筹资行为的成本和财政收支活动带来的收益。

在财政“不可能三角”下,实现财政的四个目标的关键,在于认识不同财政工具对于实现各个目标的作用,利用财政工具的组合有序解决工具之间的制约。一方面,财政支出结构调整可以显著提升财政支出效率,在有限的资金内实现更大收益;另一方面,可以在实现相同财政目标的情况下,通过财政工具在税收、债务和支出上的再分配,放宽财政预算约束。

按照财政四个目标,本文将2018年中国一般公共预算支出划分为五方面:(1)公共品供给;(2)正外部性治理;(3)负外部性治理;(4)调控经济波动;(5)调节收入分配。

2018年,中国公共财政支出以公共品供给为主,其次为正外部性治理支出和收入分配支出,在调控经济波动和处理负外部性方面的支出则相对较少。这种结构是因为调节收入分配、调控经济波动和处理负外部性,都比供给公共品或治理正外部性有更多的政策工具可供选择。需要注意的是,调节收入分配、调控经济波动和处理负外部性的支出占比达到26%。若更多地使用税收工具实现这些目标,可以放松财政支出约束,将更多财政资金用于供给公共品和治理正外部性方面。若进一步调整支出结构,优化财政支出效率,则可提升财政可持续性。综合而言,以更大力度调整财政收支结构是优化中国财政体系的主要手段。

1.公共品供给

按照最优化公共品供给的萨缪尔森条件,公共品供给需要重点解决以下两个问题:第一,基础设施投资面临资本的边际回报率递减,必须基于其机会成本做出新增基础设施的投资决策。例如,在道路建设已经趋于完善的地区继续新建道路很可能造成资金浪费,但在地广人稀地区建设道路只能连接有限的人口和经济规模。第二,公共品的收入弹性具有异质性,存在“奢侈品”、“正常品”和“劣等品”的划分。对于随收入水平提升而减少消费比例的劣等公共品,其供给水平应该逐步减少。相反,对于正常公共品和奢侈公共品,则应该扩大投资以满足新增需求。

以扶贫为例,近年来,农村居民的收入状况和消费支出水平有了明显提升。随着农村居民需求结构的变化,以往农村地区的部分公共品需求下降。例如,大量行政村的乡村小学面临学生流失问题,维持这些学校运作会浪费财政资源,亟待裁减合并部分学校。

随着农村地区因贫失学状况明显改善,部分维持基本教育水平的财政补助无法进一步提升教育水平,反而挤出私人教育投入。同时,农村地区整体教育水平仍然显著落后于城市地区,农村学生走普通教育道路,将在高考中缺乏竞争力,在劳动力市场中处于劣势。若要通过教育缩小城乡差距,应该更多发展职业教育,切实培养劳动技能,提升劳动生产率和竞争力。

在精准扶贫的过程中,大量财政资金投入相对贫困落后地区,不仅用于转移性支付等改善收入分配的项目上,并被更多地投入到基础设施建设。随着贫困地区基础设施的明显改善,财政扶贫资金要转向长期性的社会保障和转移支付体系建设。

综上,目前我国财政已经进入“饱和型财政”阶段。在这一阶段,大量地区、大量类别的基础设施建设已经接近饱和,基础设施投资的边际回报率正在加速递减。同时,低质量的教育、医疗、行政服务等公共品的供给趋于饱和,其需求正被更高水平、更高质量、更契合美好生活需要的新公共品需求所替代。在这一阶段,盲目扩大公共品供给规模的边际效益较低,优化公共品供给的关键在于总量控制和结构调整,不宜以过往的预算安排未来投资。

2.外部性治理

基于庇古税理论,税收是治理负外部性的主要工具。除此以外,政府支出同样可以改变外部性的影响。例如,通过补贴污染治理技术降低空气和水体中的污染物数量。考虑到消费行为的边际外部性大小往往是非线性变动的,利用税收治理外部性需考虑财政支出的影响。财政支出和税收收入在治理外部性问题上的替代性为放松财政预算提供空间。

目前,我国用于治理负外部性的税收工具还很匮乏。针对化石能源开采的资源税,针对环境污染物排放的环境保护税,针对成品油以及汽车、摩托车消费的消费税等环境保护税收,在我国财政收入中的占比不足5%,而实际用于治理负外部性的税收则更少。我国还需要不断扩大负外部性税收的规模,在放大负外部性治理效果的同时,为降低财政环保支出腾出空间。

3.调控经济波动

我国历来重视财政工具在调控经济波动中的作用。例如,在2008年全球金融危机后出台了“四万亿”刺激政策,有效熨平了危机带来的经济冲击(苏治等,2013)。总体而言,我国过多使用自由裁量权较高的财政刺激政策应对短期风险,在为特定商品建立战略储备等常规性抑制经济波动的政策上反而投入不足,也尚未建立起随公共债务规模变动的财政泰勒规则以动态平衡财政收支。

在财政政策中,政府债务是调控经济波动的重要工具之一。波恩(1988)指出名义政府债务起到降低财政预算引致经济波动风险的作用。还有学者也强调了政府债务的风险规避功能,认为政府债务增强了人们进行私人储蓄的激励和能力。同时,政府债务能够充当抵押品以放宽私人借贷约束,为私人市场主体提供了流动性。但要意识到,政府债务也是累积经济风险、增强经济波动的重要因素之一,而预期是其中一个主要的作用渠道。有学者认为评级机构与政府之间存在信息不对称,在政府削减债务的情况下容易做出不利的评级,加剧市场波动。可见,政府债务信息透明化、公开化对于控制债务的负面影响具有重要意义。目前我国一般政府债务的相对规模低于世界主要国家,但大量隐性公共债务不利于民间投资和经济正常运行(刘哲希等,2020),明晰化、规范化政府债务仍然是防范化解重大经济金融风险的重要任务。

4.调节收入分配

税收在调节收入分配中具有重要意义,但中国现行税收体系难以奏效。首先,中国的税收体系以间接税为主,以直接税为辅,2008—2018年直接税占比虽然呈上升趋势,但仍未超过间接税,使得直接税调节收入再分配的功能难以发挥。相比而言,中国的直接税占比低于OECD国家,个人所得税占比显著偏低。

其次,中国调节收入分配的税收工具也很匮乏。房地产税、遗产税和赠与税都是调节收入分配的重要工具,并已在国外取得良好的实践经验,而我国房地产税尚未立法落实,遗产税和赠与税尚未出台,税收体系亟待完善。在脱贫攻坚即将完成的情况下,“十四五”时期要从以往大规模人力、物力投入为支撑的精准扶贫,过渡至常态化的收入再分配和社会保障模式,从源头上构建贫困发生的防范机制。

5.小结

本节运用“更综合的公共财政分析框架”,结合已有最优财政支出、最优税收理论、债务可持续性等文献,探讨中国现实财政收支结构和体系存在的问题,指出未来的优化提升方向,尤其是要在结构调整和工具创新两方面实现更大突破。

第一,用于提供公共品的财政支出,要根据民众公共品需求的变化优化结构,防止财政投资的边际回报率过低。例如,调整教育支出结构,在保障受教育机会的同时发展职业教育,并削减正外部性有限而维持成本较高的教育项目。

第二,在治理负外部性方面,目前我国的环境税、碳税等的规模尚未达到最优庇古税水平,大量财政资金用于处理环境污染加大了财政支出压力。今后要用税收工具替代财政支出。

第三,财政用于调节收入分配的部分,同样要强化税收工具的创新,开发更多的累进性税收工具,提升个人所得税水平,实现财政支出从短期“大推进”式的投入向长期兜底保障转型。

第四,进一步增强财政调节经济波动的作用,加强政府在预期管理和动态预算规则方面的作用,强化对自由裁量权的制约,规范财政运行原则,制定统一、公开、有效的财政收支动态调控规则,切实推动财政立法工作。

4政府中的集体行动困境:央地财政关系重构与政策协调

以上分析均将政府视作单一决策主体讨论最优的财政收支安排,但“条块”划分是中国国家治理体系的一个重要特征。从纵向看,上下级政府之间存在委托代理关系,信息不对称影响双方的最优决策;从横向看,不同地区同级政府之间存在竞争与互动,各自的决策存在策略互补或策略替代;更微观地看,同一地区同一级别政府由多个部门组成,在部门本位主义下各自决策,产生了部门间的政策工具协调问题。财政作为政府组成部门的一部分,涉及与发改委、中央银行乃至国有企业等多主体的协调问题。

大量研究已经证明,分散化决策面临集体行动失败的风险。在理性人假设下,每一层级、每个地区、每个政府部门都会综合自身和其他决策主体的目标和工具进行决策,实现自身利益最大化,可能偏离单一政府决策下的社会最优结果。因此,了解政府内部分割对财政体系效率的影响十分必要。目前,有关政府纵向、横向分割决策的研究相对丰富,关于部门间协调的研究则方兴未艾。强化政府部门间关系的研究有助于促进财政与其他政策工具的协调和合作。

1.现行央地财政关系的特征

财政央地关系是影响中国财政体系运行效率的主要因素。自分税制改革以来,我国央地财政关系整体上呈现“财权上收中央,事权下放地方”的特点,总体符合现代财政体制的原则:在收入层面,税基的流动性和地区间税收竞争约束了地方征税能力;在支出层面,由地方根据实际情况安排支出有助于消除信息不对称的效率损失。这一体制也导致我国在治理负外部性、调节收入分配、调控经济波动方面的表现相对较差。要理解这些问题的成因和解决方法,必须理解央地财政关系的基本事实:不同地方的财政能力具有显著差异。

一是财政征收能力差异。2017年以来中国各地区随着地区人均GDP上升,人均财政收入水平也越高,但人均财政支出没有呈现出类似关系,表明了落后地区更依赖公共财政支出项目。巨额财政收支差额,由大规模的中央对地方转移支付和税收返还加以补齐。从中国各地区本级人均财政收支差额与获得人均中央财政补助收入数据看,一方面,我国各地区一般公共财政缺口与人均GDP水平之间不存在明显的正相关关系。另一方面,中央政府的转移支付和税收返还与地区财政缺口规模基本一致,表明中央政府转移支付使地方政府满足预算平衡的原则。这种安排既会削弱地方政府通过举债填补财政缺口的动机,但也可能强化地方政府寄希望于中央政府为地方财政收支缺口“兜底”的不当预期。

二是地区土地出让收入能力和国有企业资产规模的差异。土地使用权出让收入是我国政府性基金收入的重要组成部分,2018年在我国财政收入中占据约25%,而且土地出让收入的自主支配性较强,对地方建设意义重大。尽管国有企业资产并不能直接转化为地方政府的资金,但当地方财政出现危机或风险事件时,国有企业资产可能在一定范围内转化为地方政府的偿债资产。

综上,我国地区财政能力差异巨大。经济发达地区具有较强的财政征收能力,而落后地区,特别是少数民族聚居的地区财政能力较弱,更依赖中央政府转移支付。一方面,在现行财政收支责任分配下,财政能力差异导致地方政府的决策空间受限,决策结果偏离社会最优。另一方面,巨大的转移支付挤占了中央政府的支出空间,但占地方政府财政的比重却在下降,反映了地方政府正更多依赖土地出让收入、债务等手段为财政支出筹资。中央转移支付对地方政府的影响力下降,将不利于规范地方政府的财政活动。

2.央地财政关系亟待重构

当前,中央政府在公共品供给、外部性治理以及调节收入分配方面都承担着较轻的支出责任,地方政府承担的支出责任更大。这种央地财政安排导致了大量国家治理问题。在负外部性层面,环境污染治理通过空间溢出效应产生正外部性,但在辖区竞争下地方政府可能会对本地企业放松环保标准和执法力度。在调控经济波动方面,财政无法正确发挥其自动稳定器的作用。首先,因为个人所得税占比偏低,经济周期难以通过此渠道影响消费者决策。另外,当经济衰退时,承担地区社会保障责任的地方政府就面临收入下滑、开支增加的局面,从而导致地方政府预算的顺周期特性,恶化经济波动和长期经济增长表现。再有,财政的相机抉择功能在当前的央地关系下受到制约。中央政府对地方政府的转移支付只能用于弥补地方政府因衰退引发的财力缺口,而中央投资带来的基础设施开支又因时滞问题无法帮助经济及时复苏。失业保险和救助项目都由困难时期缺乏资金的地方政府负责,难以应对危机。在调节收入分配方面,我国的社会保险和社会保障体系以地区划分,由地方承担,恶化了区域之间的收入分配。首先,这种体制会使部分地区陷入“经济发展缓慢—社会保障压力大—生产性公共投资不足—经济发展缓慢”的恶性循环,被沉重的社会保障负担拖慢社会发展的步伐。另外,分割化的社会保障体系难以保障外出务工人员,限制了他们就业的稳定性和持久性。这种分割化的体系与户籍制度相互交织,严重制约劳动力自由流动。最后,当地方政府选择以高标准社会保障水平作为吸引高端人才的竞争工具时,地区差距将因财政能力不同而进一步扩大。

“十四五”时期,应大幅调整这一支出结构以解决当前央地财政问题,整体方向是中央政府逐步缩减转移支付规模,承担更多财政支出责任,特别是增加跨区域负外部性治理、医疗、就业、养老和最低生活保障等方面的支出责任,以财政规则而非资金支持引导地方政府行为。

(1)治理外部性行为

由中央政府统一协调跨区域环境污染治理,构建地区间环境保护转移支付体系,可以实现地区间激励相容,促进地区间的污染治理相互监督。承接上一部分的思路,“十四五”时期应该征收全国统一的、更严格、更广泛的环境污染税和碳排放税,替代环境污染管控政策。

(2)调控经济波动

解决经济波动调控问题除了构建全国统一的社会保障体系外,还需要强化中央的战略储备职能,着力保护对民众生活和工业生产起基础作用的重点上游行业,抵御经济风险,从源头上减轻经济波动的影响。

(3)调节收入分配

中央应加大力度构建全国统一的就业、医疗、养老和最低生活保障等社会保障体系,由中央承担社会保障支出责任,防止因地方政府财政压力缩减社会保障力度,全面推广实施医保等社会保障的异地结算制度,打破城乡社会保障不均现状。

3.财政规则改革与财政激励转变

以控制政府债务为例,徐建国和张勋(2014)指出,地方债务问题的主要风险因素在于地方政府的财权和事权不匹配,以及债务期限和债务资金用途不匹配。中央政府主要采取“开前门,堵后门”、实施债务置换、设置债务限额、设定终身问责制等举措限制地方政府借债。这些制度限制了地方举债的规模和方式,增大了政府负债透明度;通过借新还旧和债务展期,使期限结构和收益周期相匹配;通过严肃问责调整官员借债激励,实现激励相容。

4.部门间政策协调与财政目标的实现

中国政府行政管制能力较强,还有大量政府部门和其控制的经济主体参与调控市场经济运作。除了常见的财政部和中国人民银行外,中国还拥有国家发改委以及国有企业这两类能够影响财政目标实现的主体。从这四类主体对实现各个财政目标的影响范围可见,发改委的职能与财政部多有重叠,甚至有人称财政部相对于发改委只是承担“出纳”的责任。郑新业等人(2019)的研究表明,财政部和发改委之间的政策是基于部门自身的目标和工具,并综合其他部门的决策行为综合考虑的结果。根据上文提出的“更综合的公共财政分析框架”,综合考虑各个财政目标对于求解最优财政收支结构是必要的,无论是发改委、中国人民银行或国有企业都不可能完整地替代财政部的全部职能。

5当财政具有“外部性”:大国财政与政策外溢

上述分析都在讨论封闭经济中的财政决策。然而,中国已经成为世界第二大经济体,所采取的各项财政政策已经足以对世界市场和跨国投资行为产生影响,我国也在受到他国经济社会政策的影响。在理论层面,财政决策中考虑他国因素至少有三重原因:不同国家在财政决策上存在策略互动;税基的流动导致本国所得税的税基结构偏离封闭经济的情况;开放经济下政府债券在世界市场流通。一国的财政收入、支出和债务引发其他国家反应,反过来影响本国的财政政策效果。已有研究分析了国家之间税率下调引发“税率战”的情形,税收竞争可能演变为全面的财政竞争。

1.支持国际公共品供给,增大对外投资收益

近年,中国对外投资规模迅速增长,保障和增大海外投资收益成为我国一项重要任务。考虑到资本的边际回报率取决于配套资本,帮助投资目的地国家建立更完善的基础设施体系是提升我国对外投资收益的有效手段。目前,我国在“一带一路”沿线国家开展大规模基础设施建设,并通过国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等主体提供资金支持。国家财政在提供这些资金中起到重要作用。

例如,国开行的第一大股东是财政部,第二大股东是由财政部发行特别国债成立的中国投资有限责任公司的全资子公司;国开行和中国投资有限公司也是丝路基金的出资方;时任财政部部长楼继伟是亚投行首届理事会主席。

2.新技术及其国际交流的正外部性治理

随着我国不断向产业链上游迈进,高端制造业和高端服务业的竞争性和创新性风险增加。中国已经开始从低风险、低收益的“与发展中国家竞争、与发达国家合作”模式,逐渐转变为高风险、高收益的“与发达国家竞争”模式。中国的新产品、新技术投入市场,将打破以往发达国家的垄断,降低世界市场均衡价格,促进全球市场规模扩张,惠及广大发展中国家。在这个过程中,国内外技术人员的交流互动也会增强,产生技术开发正外部性。为了保障自身利益,美国等发达国家将收紧对中国的贸易政策,限制技术流通。

为了实现我国产业转型升级带来的全球溢出效应,保护高技术产业的发展,传统理论认为财政体系应提供“庇古补贴”。但由于完整产业链中每一个环节的稳定供给和可靠维护都会带来对整个产业链的正外部性,每一个环节的供应商都希望寻找成熟稳定的产业链上下游,保障国际合作稳定和产业链完整性比补贴本国供应商更重要。类似原则也适用于依赖平台和网络效应的新兴产业,双边市场中任意一侧消费者的行为都会产生平台内部的正外部性收益。例如,使用一款操作系统的软件开发人员越多,愿意选择该操作系统的终端用户也越多,进而吸引更多的软件开发人员。这种正外部性导致一款新产品只有当双边消费者数量超过关键临界水平时才真正具有市场竞争力。前期吸纳新用户所需的补贴规模将非常庞大,传统补贴的作用有限。

在上述领域,政府应强化国际合作,推动建立统一的关税和所得税标准,一方面防止国外产品向国内倾销,另一方面防止国内人才、企业、产品流失。

6结论与政策主张

本文从公共财政的目标和功能出发,梳理了公共财政在公共品供给、外部性治理、调控经济波动和调节收入分配中的作用。结合财政的支出、税收和债务三类工具的“不可能三角”,本文提出“更综合的公共财政分析框架”,囊括财政最优化决策的四个主要目标。结合中国实际,本文认为财政收支体系改革的方向是稳定总量、调整结构和创新工具。第一,需要改善财政支出结构,减少对劣等公共品和已饱和公共品的供给,提升资金效率。第二,财政支出中用于负外部性治理的部分要适当地由税收工具替代。通过差异化税率改革提高环境污染税、碳排放税收标准,并节省污染物处理的开支。第三,通过增大直接税占比强化财政的自动稳定器作用,并通过建立清晰的财政规则规范政府的自由裁量权,以透明的预算和债务管理调节市场预期,形成与货币政策的良好互补。第四,以税收工具替代财政支出中用于降低收入不平等的部分,提升所得税结构的累进性,并以1亿元为起征点设立遗产税,填补税收体系缺口。

在“更综合的公共财政分析框架”的基础上,本文进一步考虑财政体系内部的分割化决策对财政效率的影响。特别地,本文指出在各地区财政能力有显著差异的情况下将过多支出责任落在地方政府肩上,严重限制了部分地区的财政决策空间,加剧了地区不平等,并诱发地方政府债务积累。央地关系改革要将中央政府的定位从政策制定者转向政策制定与执行并重,特别要强化中央政府在跨区域外部性治理、收入分配、社会保障等方面的支出责任。中央对地方财政运行的调控,要逐步从转移支付向财政规则转移。

当下,需要审慎考虑财政政策对国内外经济的影响,也要兼顾国际竞争形势和他国的策略。强化国际税收合作,倡导建立世界税收合作组织,协调各国在企业所得税等税种上的税率水平,缓解全球税收竞争。保障海外投资收益,保护国内企业参与国际市场竞争。倡导构建全球税收信息共享数据库,强化各国在税收征管数据上的共享,减少跨国逃税避税行为。对国内新兴技术产业,要创新政策举措,谨慎使用高投入高风险的财政补贴政策,将有限的财政资源投放在保护国内市场,防止海外倾销,引进先进人才和企业等方面。